La régionalisation et l’aménagement du territoire en Europe : une révolution politique en faveur d’un partenariat transatlantique?

Quand les analyses du passé ressurgissent pour parler du présent, on peut alors voir qui se trompait ou non, et qu’il y a des années déjà, tout était prévu et redouté. Car si cette annonce n’est pas récente (elle date de 2003), elle a le mérite de rester d’actualité en plein!

En 2003, l’élaboration d’un projet de Constitution européenne sous l’égide de Valéry Giscard d’Estaing accélère considérablement l’émergence d’un pôle continental. Certes, de nombreuses étapes sont encore nécessaires afin d’aboutir à une Europe unifiée. Cependant, des éléments-clefs permettent déjà de cerner l’ampleur du projet comme la coopération transfrontalière, la régionalisation et l’aménagement du territoire. En effet, de nombreux documents ont été élaborés au sein de divers instituts européens posant ainsi les fondements d’une Europe fédérale des régions.

Le système obéit à une logique. Chaque texte pris isolément présente certes un intérêt majeur, mais il ne prend toute sa mesure qu’associé à un ensemble de décisions. La réunion de l’ensemble nous aide à mieux saisir l’enjeu qui anime les partisans d’une Europe unie selon le modèle fédéral. Inévitablement, se pose la question du degré de partenariat avec les Etats-Unis qui, au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, ont été favorables à l’émergence d’une entité européenne forte capable de s’opposer à l’Union soviétique. L’effondrement de l’URSS, en 1991, a conduit à repenser ce partenariat.

En effet, tout le problème est de savoir si l’Europe doit s’intégrer encore plus à une architecture transatlantique resserrée ou si elle doit définitivement rompre avec le Nouveau Monde. La politique des acteurs européens et américains doit nous permettre de répondre à cette question.

1. Vers la disparition des frontières en Europe

Actuellement, la volonté d’aboutir à un marché unique en Europe conduit au démantèlement des frontières nationales. L’inspiratrice de cette politique s’appelle l’Assemblée des Régions Frontalières Européennes (l’ARFE) s’appuyant sur un document européen : la convention-cadre sur la coopération transfrontalière ou charte de Madrid. Créé en 1971, cet institut européen est en réalité allemand par ses fondateurs et ses dirigeants. Située en Allemagne à Gronau, l’ARFE poursuit l’objectif d’effacer de plus en plus les frontières étatiques afin de pouvoir procéder à des coopérations transfrontalières et interrégionales renforcées. Environ 160 régions frontalières (ou eurorégions : entités territoriales de part et d’autre de la frontière) sont sous l’autorité de cet institut.

Son but est, selon les textes officiels, le suivant : « l’objectif de l’action menée au sein des régions frontalières et le but poursuivi au travers de la coopération transfrontalière sont la suppression des obstacles et des facteurs de distorsion existant entre ces régions, ainsi que le dépassement de la frontière, tout au moins la réduction de son importance à une simple frontière administrative »[1]. Cet objectif dont les conséquences politiques, géopolitiques et sociales sont énormes touche toute l’Europe et en particulier depuis les années 1990 les pays d’Europe centrale qui doivent intégrer l’Union européenne (UE) le 1^er mai 2004. La carte de la coopération transfrontalière de l’ARFE élaborée en 2000 révèle toute l’étendue de cette politique en Europe   http://www.diploweb.com/cartes/regionsarfe.pdf.  [2].

Pour une vision plus précise d’un exemple type d’eurorégions, la carte concernant les territoires frontaliers autour de l’Allemagne est particulièrement significative. http://www.diploweb.com/cartes/zusamm1.htm . [3].

Elle montre entre autres que les eurorégions le long des frontières germano-polonaises et germano-tchèques mordent en partie sur des territoires allemands jusqu’en 1945. Il est bon de souligner que les eurorégions du côté tchèque correspondent au territoire des anciennes implantations sudètes, population germanique expulsée en 1945 et en 1946 suite aux décrets Benes.

Quelles conséquences ?

Dans cette dissolution des frontières, les conséquences sont doubles.

D’abord, en raison de la reconnaissance du phénomène ethno-linguistique au sein des instances de l’UE (charte des langues régionales ou minoritaires, convention-cadre pour la protection des minorités et charte des Droits fondamentaux – en particulier les articles 21 et 22 – incluse dans la future constitution européenne), les groupes ethniques n’auront plus à subir une partition due à l’existence d’une frontière nationale inamovible. Ce n’est d’ailleurs pas l’effet du hasard si l’ARFE est dirigée depuis 1996 par un Espagnol, ou plus exactement, par un Catalan : Joan Vallvé. Ce dernier, Président de l’Intergroupe langues minoritaires du Parlement européen, poursuit une politique de promotion des « langues moins répandues » [4].

Ensuite, dans la volonté de créer un marché économique unique, la levée des barrières frontalières permet d’approfondir les échanges (économiques, technologiques, les transports, mais aussi de favoriser l’uniformisation administrative et fiscale par exemple entre l’Alsace et le Pays de Bade [5] ou encore de favoriser la création d’un eurodistrict Strasbourg/Kehl …) comme le promeut l’ARFE dans son rapport intitulé « Principes fondamentaux d’une opération-cadre régionale par INTERREG IIIC »[6] (sigle allemand : RRO).

Trois axes

Ce projet, consistant à promouvoir la coopération entre régions et communes frontalières et transnationales en Europe et à effacer progressivement les problèmes d’ordre administratif ou législatif, s’articule autour de trois axes : L’opération-cadre régionale, des projets ciblés et des réseaux. Comme le souligne le rapport de l’ARFE lors de son trentième anniversaire : « Il faut toutefois considérer les multiples structures et particularités régionales comme la richesse de l’Europe, les maintenir et les développer. L’introduction cohérente de l’idée de régionalisation dans la  Constitution des Etats d’Europe profite aussi directement à la collaboration transfrontalière régionale. C’est pourquoi une meilleure coordination et une collaboration intensive des décideurs locaux, régionaux, nationaux et européens restent indispensables pour résoudre les problèmes des régions frontalières et transfrontalières. La collaboration transfrontalière contribue à la suppression des déséquilibres et obstacles économiques dans les régions frontalières voisines, en partenariat avec les Etats nationaux et les instances européennes, dans le cadre régional appréciable. Il s’agit de contrer les effets centralisateurs croissants du travail, des services et du capital dans les centres industriels d’Europe par des politiques régionales et d’aménagement du territoire nationales et européennes adaptées »[7].

Comme le souligne justement ce document, cette coopération transfrontalière n’est possible qu’à la condition de favoriser la régionalisation et l’aménagement du territoire en Europe. C’est dans cette perspective qu’il faut comprendre l’inscription du principe régional et le renforcement de la décentralisation par le vote du Congrès réuni à Versailles le 17 mars 2003. En réalité, la montée en puissance du fait régional et de son corollaire, l’aménagement du territoire, est orchestrée partout en Europe.

 

2. La région, l’acteur incontournable de la construction européenne

Le 26 juin 2003, le Premier ministre français Jean-Pierre Raffarin a rencontré le Chancelier allemand Gerhard Schröder à Berlin, accompagné de quatre présidents de régions (trois de droite et un de gauche) dont Gérard Longuet, président de l’Association des régions de France (l’ARF)[8]. L’objectif affiché était de renforcer la coopération entre les régions françaises et les Länder allemands. Affirmant que la stratégie franco-allemande devait s’appuyer sur une légitimité populaire, le Premier ministre a ajouté que « C’est très important pour la construction de la Grande Europe (…). Pour ce faire, nous avons besoin des Länder, nous avons besoin des régions (…). C’est le début d’une coopération annuelle entre les régions et les Länder ». Une telle déclaration en faveur du fait régional ne peut se comprendre qu’en raison du lancement de la recommandation 34 (1997) du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux d’Europe[9].

Qui était le ministre-président ?

En effet, ce texte fondateur de la régionalisation en Europe a été présenté pour la première fois, à l’initiative du gouvernement du Land de Basse-Saxe, à Hanovre le 22 mars 1996. Le ministre-président à cette époque s’appelait Gerhard Schröder. Par ailleurs, le rapporteur Peter Rabe, député socialiste au Land de Basse-Saxe, avait pour président du groupe de travail Llibert Cuatrecasas, ministre délégué aux affaires de Catalogne. L’Allemagne, cherchant à mettre en place une régionalisation proche de son système politique, s’entoure de politiques rebelles à l’autorité centralisatrice. Dans cette affaire, la présence d’un ministre catalan se comprend fort bien. Constitué de 28 articles, le projet de Charte de l’autonomie régionale fait la part belle aux régions qui sont en mesure de s’émanciper politiquement de l’autorité nationale au profit des instances supranationales de Bruxelles. A la lecture de ce projet, on relève entre autres l’octroi aux régions d’« un pouvoir de décision et de gestion dans les domaines qui relèvent de leurs compétences propres. Ces pouvoirs doivent permettre l’adoption et l’exercice d’une politique propre à chaque région » (art. 4), ou encore l’adoption d’un « système de financement (fournissant) un montant prévisible de recettes proportionnées à leurs compétences, leur permettant de mener une politique propre » (art. 14). Cette montée en puissance de la région se double du renforcement des liens entre l’autorité politique régionale et les instances supranationales de Bruxelles. Ainsi, depuis le 1^er janvier 2003, la représentation régionale d’Alsace peut traiter directement avec Bruxelles pour la gestion des Fonds structurels sans en référer à Paris. Ce principe devrait être étendu à l’ensemble des régions françaises.

En France, la recomposition du mode de scrutin en sept grandes régions (la huitième concerne l’outre-mer) accentuera la primauté de la région dont le député européen sera l’élu direct contournant ainsi l’autorité nationale. Ce projet présenté par Michel Barnier (commissaire européen) en 1998[10] a recueilli les faveurs du gouvernement Raffarin. Cependant, ces profondes modifications prendront une dimension nouvelle avec l’application de l’article 8 du projet de charte de l’autonomie régionale intitulé : « Relations inter-régionales et transfrontalières ». Cet article stipule que : « Dans les domaines qui relèvent de leurs compétences, les régions sont fondées, le cas échéant dans le respect des procédures établies par le droit interne, à entreprendre des actions de coopération inter-régionale ou transfrontalière (…). Les régions appartenant à un espace transfrontalier peuvent se doter, dans le respect du droit de tous les ordres juridiques nationaux concernés et du droit international, d’organes communs de type délibératif et/ou exécutif ».

« Amollir » la frontière nationale en une frontière administrative

On comprend mieux l’importance de l’ARFE qui préalablement, « amollissant » la frontière nationale en frontière administrative et favorisant l’unification fiscale, administrative transfrontière etc …,  ouvre la voie à des refontes de frontières régionales en fonction de critères ethniques (le préambule du projet de charte de l’autonomie régionale reconnaît l’obligation de protéger les minorités) ou économiques, les deux se confondant parfois. D’ailleurs l’article 16 intitulé « Protection des limites territoriales des régions » autorise ces déplacements de frontières régionales en des termes très nets : « La modification du territoire d’une région ne peut intervenir qu’après que celle-ci ait marqué son accord, sans préjudice des procédures de démocratie directe qui peuvent, le cas échéant, être prévues à cet égard par le droit interne. Dans le cas d’un processus général de redéfinition des frontières régionales, l’accord exprès de chaque région peut être remplacé par une consultation de l’ensemble des régions concernées, le cas échéant selon les procédures prévues par le droit interne ». Jean-Pierre Raffarin a donné la possibilité d’organiser des référendums locaux qui autorisent la mise sur pied de cet idéal[11].

Au sein des instances européennes, le regroupement des régions en fonction d’intérêts économiques est déjà un fait accompli comme le révèle la carte élaborée par la Commission européenne en liaison avec l’ARFE et décrivant les actions de coopération transnationale. http://www.diploweb.com/cartes/interreg.pdf   [12].

Comme le stipule les textes officiels : « Interreg IIIB regroupe désormais toutes les actions de coopération transnationales impliquant les autorités nationales, régionales et locales et les autres acteurs socio-économiques. L’objectif est de promouvoir l’intégration territoriale au sein de grands groupes de régions européennes y compris au-delà de l’Union des Quinze, de même qu’entre les Etats membres et les pays candidats ou autres voisins, et à favoriser ainsi un développement durable, équilibré et harmonieux de l’Union. Une attention particulière est accordée notamment aux régions ultrapériphériques et insulaires »[13].

En résumé

Récapitulons le fil de cette politique : 1) Disparition progressive de la frontière nationale au profit d’une frontière administrative « amovible », 2) Montée en puissance des régions à qui il est transféré une autorité politique où émerge un président ayant le poids, toute proportion gardée, d’un gouverneur d’un Etat américain, mais traitant de plus en plus avec Bruxelles, autorité supranationale, et non avec l’autorité nationale, enfin, 3) Possibilité de regroupement de régions en fonction de critères économiques et/ou ethniques. Dans cette affaire, le regroupement en France des régions en sept grandes zones métropolitaines pour les élections régionales et européennes offrent déjà un cadre fort attractif.

 

3. Une régionalisation à l’échelle continentale

Cependant, cette régionalisation ne concerne pas uniquement les Quinze Etats de l’Union. En réalité, c’est toute l’Europe qui se fragmente en vue de permettre l’extension à l’Est de l’Union européenne. Cet objectif est largement défini au sein d’un institut européen, l’Assemblée des Régions d’Europe (l’ARE). Créé en 1985 par des Français, des Espagnols et des Portugais, cet institut a été repris en 1987 par les Allemands qui procédèrent à une refonte complète du système, en particulier sous l’égide de Heinz Eyrich qui fixa les nouveaux statuts de l’ARE à Mannheim en 1992[14].

Désormais, des principes fédéralistes, régionalistes et ethnicistes ont été insufflés dans les structures de cet institut qui élabora tout un corps de doctrine fidèle à la spiritualité politique germanique. Tous les documents, tous les textes et tous les rapports élaborés par l’ARE constituent une base de travail qui a influé sur les travaux de la Convention en charge d’élaborer une constitution pour l’Europe grâce en particulier à l’action de sa présidente autrichienne, Lise Prokop, mais aussi en raison du soutien de son Vice-président et président de la région Alsace, Adrien Zeller. Or, l’ARE a élaboré en 2002 une carte de l’Europe entièrement régionalisée[15]. Cette carte souligne d’abord que tout semble  préparé d’avance. Cette régionalisation ne se contente pas de fragmenter l’Europe centrale, mais aussi la Russie dont les frontières régionales s’étendent vers la Sibérie.

Et la Turquie ?

Surtout, cette carte révèle que le projet d’intégration de la Turquie est déjà accompli. Indirectement, cette carte montre que les débats officiels pour ou contre l’intégration de la « Sublime Porte » sont vains aux yeux des autorités européennes, sauf retournement extraordinaire de la situation. S’obligeant de respecter les critères de Copenhague (Etat de droit, respect des droits de l’homme, protection des minorités, …), la Turquie s’est engagée dans des réformes afin de montrer « patte blanche » en vue de son intégration à l’UE. En raison de ses nombreuses minorités, essentiellement kurde, les composantes ethniques de ce pays sont en mesure de réclamer des droits ethno-linguistiques. Il ne faut pas oublier aussi que des minorités comme les Kurdes peuplent aussi l’Iran, l’Irak et le nord de la Syrie. L’émergence de régions à l’Est de la Turquie bénéficiant d’une autonomie politique large – indépendante d’Ankara car elles traiteront elles aussi directement avec Bruxelles – et assurant une reconnaissance identitaire aux Kurdes risquent, en plus de détruire l’unité de l’Etat, d’attiser les volontés de ces populations éparses de se souder en une seule entité. Par ailleurs, les peuples de Turquie seront en mesure de réclamer des droits religieux qui, compte tenu de la très forte majorité musulmane au sein de la population, risquent d’entraîner l’émergence du fondamentalisme.

Malmené dans ses frontières et sa Constitution, l’Etat laïc d’Atatürk sera déstabilisé par ses changements. Bien des troubles sont à prévoir et l’UE risque d’avoir pour longtemps un porteur de troubles à ses flancs si elle intègre ce pays. Cependant, ces risques ne semblent pas perturber les dirigeants européens qui poursuivent leur politique dans le cadre de l’aménagement du territoire.

 

4. L’aménagement du territoire européen : une vision continentale

L’aménagement du territoire est un concept largement méconnu mais dont les conséquences touchent les politiques économique, sociale, culturelle et écologique. Cet aménagement du territoire prend un relief extraordinaire à partir du moment où il s’additionne à l’effacement des frontières nationales et à la primauté donnée aux régions. D’une certaine manière, tout s’additionne.

C’est à partir des années 1960 que l’Assemblée parlementaire et la Conférence permanente (devenue Congrès en 1994) des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe (CPLRE) du Conseil de l’Europe ont décidé d’entreprendre une grande politique d’aménagement du territoire. L’Allemagne fut le moteur de ce projet. En effet, l’idée de convoquer une Conférence Européenne des Ministres responsables de l’Aménagement du Territoire (CEMAT) a été lancée devant les Etats Généraux des Communes d’Europe, en 1964, par M. Lücke, Ministre fédéral allemand de l’Intérieur[16]. Ce dernier fit d’ailleurs remarquer que son gouvernement portait un grand intérêt à l’organisation de cette Conférence.

Les objectifs

Par la suite, le rapport « Aménagement du territoire – Problème européen », sous la direction de Gerhard Flämig, rapporteur au nom de la commission des pouvoirs locaux, fut soumis à l’Assemblée en 1968[17]. Ce rapport, résultat de trois ans d’enquêtes et de recherches, soulignait les grands objectifs d’une politique européenne de l’aménagement du territoire. Il s’ensuivit deux recommandations adoptées par l’Assemblée (Recommandations 525 et 526) « en instituant à cet effet une conférence ministérielle permanente chargée de donner les grandes orientations politiques et d’assurer l’harmonisation des politiques nationales ». Un comité des hauts fonctionnaires chargé d’organiser cette conférence posa les premiers jalons lors de la réunion à Strasbourg du 10 au 12 juin 1969. Le président de ce comité, M. Toyka, directeur au ministère de l’Intérieur et chef de la délégation de la République fédérale d’Allemagne, proposa M. Essig, chef de la délégation française, comme vice-président, sur proposition de la délégation allemande[18].

Enfin, le gouvernement allemand proposa que la première réunion de la CEMAT se tienne à Bonn les 9 et 11 septembre 1970. Ces réunions se sont succédées par la suite sous la direction de différents pays comme l’Autriche (1978), l’Espagne (1983), la Suisse (1988) ou déjà la Turquie (1991).

Source et analyse complète sur Diploweb.com

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